Die Deutsche Bauchemie informierte auf ihrem Symposium „Regelwerke und Innovationen für Schutz und Instandsetzung von Stahlbeton“ am 22. Oktober 2020 in Köln unter anderem darüber, warum die Europäische Kommission die „Technische Regel Instandhaltung von Betonbauwerken“ (TR IH) nicht mit der Bauproduktenverordnung (BauPVO) für vereinbar hält.
Das gesamte Regelungsthema zur Betoninstandhaltung brennt der Deutschen Bauchemie und ihren Mitgliedsunternehmen unter den Nägeln. Das kann man unter anderem daran sehen, dass sie das Symposium trotz der stark gestiegenen Covid-19-Fallzahlen nicht abgesagt hat, um Öffentlichkeit für ihre Sicht auf dieses Thema zu schaffen.
Zum Hintergrund: Der Deutsche Ausschuss für Stahlbeton (DAfStb) hat im Juni 2019 die Arbeit an der Instandhaltungsrichtlinie gestoppt, nachdem bereits ein Gelbdruck erschienen war. Dieses Regelwerk sollte die alte Richtlinie „Schutz und Instandsetzung von Betonbauteilen“ (RiLi SIB) des Deutschen Ausschusses für Stahlbeton (DAfStb) von 2001 – mit drei Berichtigungen im Laufe der Jahre – ablösen. Grund für diesen Schritt war der Einspruch der Deutschen Bauchemie, der Entwurf sei grundsätzlich nicht europarechtskonform, und vor einer langjährigen gerichtlichen Auseinandersetzung schreckte der DAfStb mutmaßlich zurück. Die Argumentation der Deutschen Bauchemie: Die Instandhaltungsrichtlinie sei zumindest in Teilen eine Nachregelung zur europäisch harmonisierten Normenreihe EN 1504 und damit verboten. Die andere Seite argumentierte dagegen, dass die Normenreihe lückenhaft sei und für die Bauwerkssicherheit wichtige Aspekte nicht berücksichtige. Dieser Argumentation folgten zum Beispiel die Bundesanstalt für Straßenwesen bei der Überarbeitung ihrer Zusätzlichen Technischen Vertragsbedingungen und Richtlinien für Ingenieurbauten (ZTV-ING) und die Bundesanstalt für Wasserbau bei der Überarbeitung der Zusätzlichen Technischen Vertragsbedingungen – Wasserbau (ZTV-W). Beide Regelwerke ließen sich in ihren technischen Teilen vom Gelbdruck der Instandhaltungsrichtlinie „inspirieren“. Auch das Deutsche Institut für Bautechnik (DIBt) wollte die Instandhaltungsrichtlinie in Teilen retten und erarbeitete die „Technische Regel Instandhaltung von Betonbauwerken“ (TR IH), die sie mittlerweile im Juni bei der Europäischen Kommission sowohl als eigenes Regelwerk als auch als Teil der Musterverwaltungsvorschrift Technische Baubestimmung (MVV TB) notifiziert hat. Ihre Teile 1 (Anwendungsbereich und Planung) und 2 (Merkmale von Produkten und Systemen) soll die alte Richtlinie „Schutz und Instandsetzung von Betonbauteilen“ (RiLi SIB) als baurechtlich eingeführtes technisches Regelwerk teilweise ersetzen. Die Teile 3 bis 5 der RiLi SIB sollen ergänzend weiter gelten.
Keine Reaktion auf Stellungnahme bekommen
Das ist der Hintergrund, vor dem die Deutsche Bauchemie ihr Symposium „Regelwerke und Innovationen für Schutz und Instandsetzung von Stahlbeton“ veranstaltete. 47 Teilnehmer hätten mit den kurz zuvor verschärften Abstands- und Hygieneregeln teilnehmen können und waren angemeldet, 35 sind schließlich nach Köln angereist. Sie hörten zunächst einmal die Kritik des ersten Referenten, Dr. Joachim Käppler, MC-Bauchemie Müller GmbH & Co. KG und Obmann des Fachausschusses 5 „Kunststoffe im Betonbau“, am Vorgehen des DIBt beim Erarbeiten der TR IH. Seiner Ansicht nach ist das Verfahren nicht transparent abgelaufen. Nachdem der Entwurf der Regel am 9. Januar 2020 veröffentlicht worden sei, hätte die Deutsche Bauchemie trotz der kurzen Anhörungsfrist bis zum 7. Februar 2020 eine umfangreiche fachliche und grundsätzliche Stellungnahme eingereicht. Man habe darauf keine Reaktion des DIBt bekommen, nicht einmal eine Eingangsbestätigung. Stattdessen sei die TR IH ohne wesentliche inhaltliche Änderungen notifiziert worden. So vorzugehen, sei „eine Katastrophe für den Umgang miteinander“, sagte Käppler.
Er erläuterte, dass nationale Regeln entfallen müssen, wenn es harmonisierte europäische Normen gebe. Seien diese in Teilen mangelhaft oder unvollständig, können die nationalen Staaten diese nicht im Alleingang nachregeln, sondern die europäische Kommission habe hierfür Vorgehensweisen wie das „Schutzklauselverfahren“ vorgegeben, mit denen Änderungen bewirkt oder zusätzliche nationale Anforderungen aufgenommen werden können,. Die Produkthersteller müssen die in den Normen festgelegten Vorgaben für die Prüfmethoden, Leistungserklärung und Qualitätskontrolle zwingend einhalten. Ergänzungen und Abweichungen sind nicht zulässig und können gerichtliche Klagen von Wettbewerbern nach sich ziehen. Deshalb habe die MC Bauchemie zum Beispiel auch keine DIBt-Gutachten beauftragt. Für die Hersteller sei es in jedem Fall wichtig, EU-weit einheitliche Regeln zu haben.
Käppler ging auch auf die beiden in der ZTV-ING und der ZTV-W beschriebenen Wege ein, Betoninstandhaltungsprojekte abzuwickeln. Weder Weg 1 mit einer projektspezifischen Ausschreibung noch Weg 2 mit prüffähigen Bescheinigungen seien praktikabel. Für Weg 1 seien die Prüfinstitute überfordert, die Verwendbarkeits- und Übereinstimmungsnachweise mit den teils langwierigen Prüfungen zu erarbeiten. Für Weg 2 liegen bislang kaum prüffähige Bescheinigungen in Form von DIBt-Gutachten vor. Und die letzten noch gültigen bauaufsichtlichen Zulassungen laufen 2021 aus.
EU-Kommission hält TR Instandhaltung für nicht europarechtskonform
Der zweite Referent, Dr. jur. Simeon Held, bewertete die TR Instandhaltung am Maßstab von Unionsrecht und deutschem Bauordnungsrecht. Er erklärte, dass nach deren Notifizierung sowohl die Europäische Kommission als auch einzelne Mitgliedstaaten bis zum Ende der sogenannten Stillhaltefrist im September umfangreiche Stellungnahmen abgegeben haben, weshalb die Stillhaltefrist, nach deren Ende die Staaten die notifizierten Regeln einführen können, bis zum 17. (Änderung der MVV TB) beziehungsweise 28. Dezember (TR IH) verlängert wurde. In der Zwischenzeit muss Deutschland darlegen, welche Maßnahmen es im Hinblick auf die Einwände der Kommission ergreifen wird. Führt sie die Regelungen trotzdem ein, ist damit zu rechnen, dass die Europäische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren einleitet. Man darf gespannt sein.
Held legte anschließend detailliert dar, warum er die TR Instandhaltung nicht für europarechtskonform hält. Sie verstoße zum Beispiel gegen das Behinderungsverbot der BauPVO, da sie zusätzliche, über die EN 1504er-Normenreihe hinausgehende Anforderungen an Bauprodukte stelle. Das Sicherheitsniveau können die Mitgliedsstaaten nicht durch eigene Anforderungen, sondern nur über die Festlegung der in den harmonisierten Normen definierten Klassen, Leistungsstufen und Beschreibungen regeln. Gleiches gilt übrigens auch für die alte RiLi SIB, deren Teile 3 bis 5 weiter gelten sollen. Selbst die Vorgaben für die Sachkundigen Planer verstoßen laut Held gegen das europäische Berufsanerkennungs- und das Dienstleistungsrecht. Würde die TR Instandhaltung in die ZTV-Ing und die ZTV-W aufgenommen, wäre auch dies ein Verstoß gegen die BauPVO. Das alles hat die Europäische Kommission dazu veranlasst, das deutsche Ansinnen in ihrer Stellungnahme klar zurückzuweisen: „Die notifizierten Entwürfe [Teile 1 und 2 der TR-IH] werden folglich als mit dem EU-Recht unvereinbar angesehen …“.
In der anschließenden Diskussion meldete sich ein Planer zu Wort. Er stellte die Frage, warum die deutschen Beteiligten so viele Anstrengungen in ihre eigenen Regelwerke stecken, statt direkt die Überarbeitung der EN 1504er-Normenreihe schneller und engagierter voranzutreiben.
Plädoyer für das 2+-System zur Qualitätsüberwachung
Die Qualitätsüberwachung für SIB-Produkte war das Thema von Dr. Karsten Exner, Qualitätsgemeinschaft Deutsche Bauchemie e. V. Er erläuterte ausführlich die vorgeschriebenen Verfahren zur Bewertung und Überprüfung der Leistungsbeständigkeit von Bauprodukten (AVCP-Systeme), die im Anhang V der BauPVO definiert sind. Dabei favorisiert er das 2+-System gegenüber dem System 1/1+ beziehungsweise dem System A nach DIN 18200:2018, wie sie ZTV-Ing. und ZTV-W fordern. Seine Begründung kann man so zusammenfassen: Das 2+-System ziele auf den Produktionsprozess, der dadurch fortlaufend kontrolliert und verbessert wird, die Systeme 1/1+ oder A prüfen dagegen schwerpunktmäßig die fertigen Produkte. Außerdem würden beim 2+-System anders als bei System A auch die Prüfstellen regelmäßig überprüft.
Bauproduktenverordnung wird revidiert
Der letzte Referent, Dipl.-Ing. Dr. Rainer Mikulits vom Österreichischen Institut für Bautechnik, berichtete über die anstehende Revision der Bauproduktenverordnung (CPR = Construction Products Regulation). Sie wird nach seiner Einschätzung nicht vor 2022 in Kraft treten können.
Drei Punkte sollen hier erwähnt werden: Voraussichtlich werden für die technischen Spezifikationen die Systeme der harmonisierten europäischen Normen (hEN) und die Europäisch Technischen Spezifikationen (EAD) beibehalten, wenn auch eventuell in abgespeckter Form, weil nur diejenigen Normen aufgenommen werden sollen, die bestimmte strenge formale Anforderungen erfüllen. Diskutiert werden aber auch andere Möglichkeiten wie Umsetzungsrechtsakte mit Verweis auf eine sonstige Norm oder ein sonstiges technisches Dokument.
Zweitens wird es voraussichtlich zukünftig durch Umformulierungen und neue Gewichtungen acht statt bisher sieben Grundanforderungen an Bauwerke geben, wobei die bisherige siebte Anforderung „Nachhaltige Nutzung der natürlichen Ressourcen“ bislang auch noch nicht in den harmonisierten technischen Spezifikationen umgesetzt wurde und durch die CE-Kennzeichnungen abgedeckt ist. Die Ergänzungen betreffen insbesondere „Hygiene-, Gesundheit- und Umweltschutz“, wo nun mehr auf den gesamten Lebenszyklus sowie auf die Gesundheit und Sicherheit von Arbeitnehmern Bezug genommen wird.
Drittens empfiehlt der Ausschuss für Binnenmarkt und Verbraucherschutz (IMCO), zukünftig Mindestanforderungen für die Verwendbarkeit von Bauprodukten auf europäischer Ebene festzulegen. Eine bloße Deklaration von Kennwerten reiche nicht aus.
Die Advents- und Weihnachtszeit wird mit Spannung erwartet
Mit Spannung sieht nun die Deutsche Bauchemie der Advents- und Weihnachtszeit entgegen, nicht wegen der Geschenke, sondern weil sich bis dahin entscheiden muss, ob und wie das DIBt und das Bundesministeriums des Innern, für Bau und Heimat (BMI) auf die Stellungnahmen der Europäischen Kommission und einzelner Mitgliedsländer reagieren werden.
Michael Henke